Reflexiones sobre las operaciones militares españolas en el exterior

España lleva más de veinte años participando en operaciones militares en el exterior. Si bien estas misiones no representan siquiera el 5% del gasto militar, son objeto de buena parte de las noticias, imágenes y discursos relacionados con las Fuerzas Armadas españolas. Se trata, por tanto, de uno de sus pilares, quizá el más importante.¹

España ha enviado a más de 100.000 soldados a varias decenas de intervenciones de todo tipo (en los marcos de la OTAN, Unión Europea (UE), ONU, en coaliciones, de manera unilateral e, incluso, en tres actos de agresión –contrarios al derecho internacional, en Kosovo (1999), en la operación Libertad Duradera en Afganistán y el golfo de Adén (2001) y en Irak (2003).²  Este artículo pretende analizar los distintos factores y motivaciones relacionadas con esta participación³  y enmarcar su significado en un contexto de crisis económica.

La OTAN como policía mundial

Imaginemos la siguiente situación: Fulano es un pariente de Mariano Rajoy que acaba de ser asaltado y robado en plena calle. Está enfadado y se acerca a la estación de policía más próxima. Denuncia lo sucedido y el oficial responsable le escucha e, inmediatamente, comienza a trabajar en el caso. Al día siguiente, Mengana, la hija de un trabajador de la construcción, sufre un robo similar. Encuentra la misma comisaría que Fulano y trata de cursar una denuncia, pero el oficial le pide que espere, al tiempo que toma una taza de café y lee una revista de fútbol. Dos días más tarde, Sotano, también robado, llega a la misma comisaría. Trata de denunciar la situación, pero el oficial a cargo, que lo reconoce como un familiar de un antiguo enemigo, lo zarandea acusándolo de estar mintiendo, lo echa a patadas y amenaza con encerrarlo la próxima vez. Es probable que poca gente cuestione la existencia de la policía, pero Sotano, en este ejemplo, probablemente lo haría. Cuando la policía, cuya esencia es proteger a todos los ciudadanos con independencia de quiénes son, se preocupa por determinados individuos o grupos de población, pero no considera a otros, o incluso los maltrata, su legitimidad queda cuestionada. Una regla general podría ser: «cuanto más selectiva es la policía y más agresiva es esa selectividad, menos legitimidad». De hecho, la selección y la arbitrariedad (o el privilegio) pueden ser entendidas como conceptos antónimos al de justicia. Pensemos ahora en la OTAN (o en EEUU) en calidad de policía mundial. La OTAN, la UE, la UA (Unión Africana) y los ejércitos nacionales son, en la práctica pero también en la teoría, mucho más selectivos (con los extranjeros) que los cuerpos de policía (con los nacionales). La OTAN, por ejemplo, no puede hacer de guardián global cuando sólo defiende, o al menos sobre todo, los intereses de sus 28 estados miembros (los de algunos mucho más que los de otros). Al respecto, es bien conocido que no existe un cuerpo militar autónomo de la ONU que defienda los intereses de todos/as (a modo de policía), precisamente porque los estados más poderosos no permitirán semejante pérdida o disminución de privilegios, ni cederán cuotas de poder adquiridas. No es ninguna novedad: no todas las personas contamos lo mismo ni tenemos un mismo valor a ojos de quienes deciden prioridades y actuaciones.

Este ejemplo viene a colación porque enmarca precisamente las ambiciones españolas en seguridad global: la OTAN –o la UE– serán los encargados de protegerla, ninguneando a cualquier otra organización regional –que las hay– y minimizando la responsabilidad de la ONU. De hecho, en los menos de 250 renglones de los que consta la Directiva Nacional de Defensa de 2012 se menciona 14 veces a la OTAN, organización a la que el texto otorga la mayor relevancia en términos de seguridad global, mientras que la UE aparece referenciada en nueve ocasiones. Sin embargo, la ONU apenas está mentada una sola vez, para señalar la conveniencia de contar con su autorización.

En realidad, no deberíamos sorprendernos. Desde hace años, existe una tendencia progresiva en España a marginar a las misiones de la ONU en favor de la UE y, sobre todo, la OTAN. Entre 1989 y noviembre de 1994, España se embarcó en diez operaciones de manera “significativa” (entendiendo por significativa una contribución de al menos diez soldados que, por otro lado, no son muchos). De ellas (véase la tabla 1), el 80% se realizaron a través de la fórmula “cascos azules” (es decir, soldados de la ONU). Sin embargo, entre las al menos 24 operaciones con participación española significativa desde noviembre de 1994, sólo se han iniciado dos misiones de la ONU: Haití (en 2004) y Líbano (en 2006), ambas durante el Gobierno de Rodríguez Zapatero. Es decir, dos misiones de la ONU iniciadas en nueve años de gobierno socialista desde 1994 y ninguna en otros nueve años de gobierno popular. Además, Aznar se aventuró en tres actos de agresión. Ha sido evidente el tipo de operación por el que ha optado España. Por sus actos los conocemos.

Tabla 1. Número de operaciones militares españolas iniciadas por tipo de misión. Sólo consideradas las operaciones con más de diez militares españoles.

	ONU	OTAN	UE	Otras
Hasta noviembre de 1994	8	1	0	1
Noviembre de 1994 – hoy	2	9	6	8 (+3 actos de agresión)

Fuente: Elaboración propia.

En la actualidad, España participa de manera significativa en cinco operaciones militares más allá de sus fronteras, con un total de más de 3.000 soldados. Afganistán (misión de la OTAN) es la operación más conocida y más costosa, tanto en términos humanos (muerte de soldados)⁴  como económicos. Los otros cuatro despliegues incluyen Líbano (desde 2007, operación de la ONU), Bosnia (desde 1992 a través de la ONU, varias veces la OTAN y, en la actualidad, la UE) y, por dos veces, Somalia, tanto en actividades antipiratería como en formación de milicianos-soldados somalíes (ambas misiones de la UE, si bien existen operaciones complementarias de la OTAN que también han contado con participación española). Por su relevancia en términos de número de efectivos (más de 300 a la vez), las operaciones más importantes en las que ha participado España han sido Bosnia (la mayor parte de los soldados españoles en el exterior han pasado por allí entre 1993 y hoy); las coaliciones lideradas por EEUU en el Kurdistán iraquí (1991) e Irak (2003-04), además de Libertad Duradera (en Afganistán y Yibuti, 2001-04); las misiones de la OTAN en Kosovo (1999-2009), Afganistán (2002-hoy), Pakistán (2005) y Libia (2011); la de la ONU en Líbano (2006-hoy); la de la Unión Europea en Somalia (2009-hoy); y las intervenciones unilaterales en Albania (1997), Centroamérica (1998-99) e Indonesia (2005).⁵

¿Por qué realiza operaciones militares España?

Cada operación militar merece ser analizada por separado. Sin embargo, y con riesgo de generalizar en exceso, puede decirse que un gobierno decidirá su participación cuando el coste político de no involucrarse sea superior, y preferirá no intervenir cuando ese coste político le aconseje no hacerlo. El mismo concepto sirve en términos de oportunidad política. En ese coste político, cabe considerar tanto factores internos como de política exterior. Al menos, pueden identificarse ocho razones que pueden influir en la decisión de un país para aventurarse en una misión militar en el extranjero: 1) la amenaza directa o indirecta que pueda suponer el país o región donde se interviene; 2) el interés geopolítico o geoeconómico directo en juego (entiéndase por «geopolítica» las relaciones e influencias de los diferentes actores estatales regionales y globales en una zona estratégica); 3) la influencia geopolítica y geoeconómica (interés indirecto); 4) los intereses específicos de acceso a recursos naturales; 5) el apoyo a los países aliados en términos geopolíticos y geoeconómicos; 6) la presión de la opinión pública interna; 7) la visibilidad y aumento de peso internacional; y 8) la respuesta a la crisis acontecida en la zona de despliegue. Evidentemente, no se trata de motivaciones independientes y, por lo general, las operaciones suelen ser multicausales.

Cabe entonces preguntarse cuáles, entre esas ocho razones, son más importantes en caso de España, y para ello podemos considerar las seis operaciones militares más relevantes en el último lustro: Afganistán, Somalia, Líbano, Libia y Kosovo/Bosnia, además de, por su notabilidad, Irak. No se dispone del espacio necesario para abordar el detalle de este análisis, pero está disponible (en algunos casos) o lo estará en breve (en otros) en las publicaciones del Centre Delàs.⁶

Si descartamos, tal y como resolvió la Audiencia Nacional, cualquier vínculo directo entre los atentados del 11-M (2004) en Madrid con al Qaeda en Afganistán, resulta disparatado defender la tesis de que los contextos mencionados supongan una amenaza para España (más allá de la ambigua “seguridad global” en la que insiste el Partido Socialista en el Parlamento, que no considera en ese concepto la inseguridad de buena parte de la población mundial en términos de supervivencia y dignidad). Ni siquiera el “interés directo” aplicaría a ninguno de esos casos. Así, España no interviene porque esté amenazada ni porque lo estén sus intereses generales “vitales”.⁷  Los recursos naturales tampoco suelen tener, en el caso de España, el peso que se les supone, aunque estos han sido determinantes en al menos dos casos: Somalia (los atunes en el océano Índico) y Libia (origen de cerca del 10% de los hidrocarburos consumidos en España). En el resto de contextos, esta motivación es mínima, si bien cabe no descartar potenciales ambiciones de José María Aznar en las concesiones petrolíferas iraquíes.

Lamentablemente, es muy cuestionable que la respuesta a las crisis permanentes sea hoy una intención principal de la participación española.⁸  Sostiene esta afirmación la gran disparidad encontrada entre fondos con finalidad militar y otros destinados a desarrollo político, económico o social. En el caso de Afganistán, por ejemplo, 93 de cada 100 euros son militares (y los siete restantes tienen un importante componente castrense –de mejora de la seguridad y de las actividades militares a través de la aceptación de los locales). Por su lado, más de tres cuartas partes del involucramiento español en el concepto “Somalia” son estrictamente militares. Será interesante comprobar cuál es el compromiso del Gobierno con ambas naciones una vez retiradas las tropas, si bien cabe esperar que ninguno. El tiempo dirá.

La opinión pública interna, por su lado, juega un papel ocasional. Por lo general, las opiniones son poco plurales y poco claras ante unas operaciones mal explicadas. En el caso de Somalia, la presión de los políticos vascos y gallegos y de una parte de la población de esos lugares (de donde procede buena parte de quienes faenan en el Índico) habría sido importante (cabe apuntar que el Gobierno debe afrontar ese problema y proporcionar alternativas válidas a esos trabajadores). Considerándolas todas, los diputados que se han opuesto a las misiones militares aún vigentes, incluyendo Afganistán, pueden contarse con los dedos de una mano (en algunos casos, como en la aprobación de la misión EUTM, de formación de milicianos-soldados somalíes, no hubo ningún voto discrepante). Sin embargo, que nueve de cada diez españoles estuviera en contra no bastó para evitar que el Gobierno de José María Aznar fuera uno de los promotores de la guerra de Irak, un país en el que la inseguridad y los indicadores sociales son peores hoy que hace diez años y donde los muertos de la ocupación se han contado por centenares de millares, sin que se hayan depurado responsabilidades por el sufrimiento producido.

En realidad, los intereses  españoles para intervenir militarmente en el exterior están más relacionados, por lo general, con el apoyo a sus aliados, el interés indirecto y el aumento del peso internacional. La nueva Directiva de Defensa es clara al respecto, cuando desde el principio señala como “líneas generales de la política de defensa española en esta legislatura (…) asegurar una España fuerte, que permita mantener la influencia necesaria en el contexto internacional, para contribuir a la estabilidad de este, principalmente en nuestra zona de interés directo, así como a preservar nuestros intereses nacionales en el resto del mundo”. En efecto, el apoyo a los aliados ha sido una constante en todas las operaciones, sobre todo en Afganistán e Irak (EEUU) y en Líbano (Israel), mientras que la intención de ganar peso internacional y también de conseguir réditos indirectos es evidente por la participación española en los tableros de ajedrez globales más importantes. En esas zonas de muy alto interés geopolítico y estratégico (como son Afganistán, Oriente Próximo y el golfo de Adén) gana relevancia un juego de alianzas en el que cualquier apoyo a los actores principales se puede traducir en un trato de favor en cualquier otro asunto de carácter internacional. Así, la participación político-militar de un país se basa en su propio análisis del balance coste-beneficio. Pongamos el ejemplo de Afganistán para ilustrar todo lo anterior:

Desde su incorporación a la Alianza Atlántica, España tiene su soberanía militar limitada, y no es completamente libre para decidir qué hacer con sus soldados en el exterior. Adquirió unos compromisos (con la OTAN y EEUU) y quiere mantenerlos. No obstante, tampoco cabe escudarse en esos compromisos dado que, con voluntad política, sacando el debate a la calle y con una adecuada diplomacia de salida, España podía haber retirado sus soldados de Afganistán si así lo hubiese deseado (y podría hacerlo antes de 2014). Sin embargo, se trata de un balance de costes: el coste político de retirar antes los soldados españoles de Afganistán ha sido percibido como muy elevado, tanto en términos de política exterior (desavenencias con otros miembros de la OTAN, pérdida de influencia política y relevancia militar, dificultades para participar en foros exclusivos –como el G-20, entre otros) como de política interna (acusaciones de todo tipo de los partidos de la oposición en el Parlamento español, y utilización de la retirada militar con fines partidistas). Por el otro lado, el coste político de mantener las tropas ha sido bastante reducido. En efecto, apenas dos de los 350 diputados del Congreso se han opuesto categóricamente a la participación española (el sentir de la ciudadanía, por tanto, no ha sido correctamente representado en la cámara baja), mientras que las manifestaciones populares pidiendo la retirada, aun decididas y valientes, no han tenido la repercusión que cabría esperar por la relevancia de lo que sucede en Afganistán. Por tanto, España ha optado por mantener su presencia y buscar poder e influencias de todo tipo en ese gran tablero de ajedrez que es Afganistán.

Conclusión

Cabe preguntarse si están justificados el sufrimiento (en términos de muertos y violencia) y los costos (alrededor de 800 millones de euros anuales) de las operaciones militares en el exterior. El impacto de la “crisis económica y financiera” ha aumentado su cuestionamiento en algunos grupos de población. Sin embargo, y sin despreciar el gasto económico, cabe preguntarse por un modelo que encuentra oportunidades estratégicas en el dolor ajeno, sin afrontar las causas de base de esas crisis. Las misiones españolas en el exterior no han estado correctamente explicadas y algunos de sus componentes han sido silenciados o escondidos.⁹  Existe, es cierto, abundante información en distintas publicaciones militares, pero estos análisis han abordado más el detalle de las operaciones que sus motivaciones de base, y no desde puntos de vista diferenciados. Las operaciones militares en el exterior, así, no sólo suponen un costo económico que debería ser destinado a otros menesteres, sino que también contribuye a instaurar un modelo de policía global selectivo que sólo considera los intereses de determinados grupos, al tiempo que ningunea el sufrimiento de los demás.

¹ Por ejemplo, representa el primer epígrafe de la web del Ministerio de Defensa, véase www.mde.es
² Por operación “contraria al derecho internacional” o “acto de agresión” (definido en la resolución 3.314 de 14 de diciembre de 1974 de la Asamblea General de la ONU, sin carácter vinculante, pero con gran acuerdo internacional), se entiende aquel que no cumple ninguna de los opciones existentes para injerir militarmente en los asuntos internos de un país soberano: que represente un derecho de legítima defensa (cuyas condiciones están reguladas por el artículo 51 de la Carta de la ONU) o que se cuente con una autorización expresa del Consejo de Seguridad de la ONU. En ninguno de los tres casos mencionados se cumplió ninguno de estos criterios.
³ Sólo se abordarán las motivaciones generales, las del Gobierno que decide enviar las tropas. Así, las muy plurales motivaciones personales de los soldados que participan en esas misiones no serán tratadas aquí.
⁴Según estadísticas del Ministerio de Defensa, en Afganistán han muerto casi dos terceras partes del total de soldados fallecidos en el exterior. La gran mayoría de las muertes en Afganistán y en el global de las operaciones se produjeron como consecuencia de accidentes de transporte (avión, helicóptero o carretera).
⁵ Cabe mencionar que la web del Ministerio de Defensa en la que se detallan las operaciones militares españolas en el exterior contiene numerosos errores e imprecisiones. Además, la autorización del Congreso es un requerimiento relativamente reciente, y hay muchas operaciones que no constan oficialmente como tales. Así por ejemplo, según un cable de EEUU de 2008 publicado por Wikileaks, el Secretario General de Política de Defensa, Luis Cuesta, afirmó que España había ofrecido entrenamiento militar a 18 países africanos y tenía ocho acuerdos bilaterales sobre Defensa y estaba negociando otros seis. Aparte de diferentes operaciones de la UE, la OTAN y la ONU, Cuesta también dijo que España estaba liderando la misión de reforma de la seguridad de la UE en Guinea Bissau. Nada de esto constaba entonces en la web del Ministerio. Véase cable: “08MADRID685, June 8-11 Visit to Spain of commander, U.S. AFRICA”.
⁶ Véanse, por ejemplo y entre otros: Eduardo Melero (2012): Les Operacions Militars d’Espanya a l’Exterior, ICIP-Centre Delàs, Barcelona; Loretta P. Martin, Teresa de Fortuny y Xavier Bohigas (2012): Piratería en Somalia: ¿excusa u oportunidad geopolítica?, Centre Delàs; Centre Delàs (2009): Atlas del Militarismo en España, Icaria, Barcelona; Alejandro Pozo (2009): Afganistán 2001-2008: 10 razones para cuestionar (y repensar) la intervención extranjera, Centre Delàs; Alejandro Pozo (2007): “Los ejércitos ‘humanitarios’. Las operaciones españolas en el exterior 1999-2005”, en Oliveres, A. y P. Ortega (eds.): El Militarismo en España, Icaria, Barcelona, 43-84; Centre Delàs (2007): Humanitarismo Militar, Militarismo Humanitario, Barcelona.
⁷ Considerando los definidos en la Revisión Estratégica de la Defensa, que incluye “la soberanía, independencia e integridad territorial de España y el ordenamiento constitucional” y “la libertad, la vida y la prosperidad de los españoles”.
⁸ Sin embargo, España ha participado en operaciones autodenominadas “humanitarias” en varios lugares. Si bien la respuesta a esas crisis no fue en absoluto la única motivación (ni la principal), sí tendrían ese componente (véase el detalle del análisis en las publicaciones mencionadas más arriba). De acuerdo con el Ministerio de Defensa, la última operación “humanitaria” data de 2005 (se desconoce por qué no incluye la operación en Haití relacionada con el terremoto de 2010).
⁹ Por ejemplo, intente encontrar el coste de las operaciones militares en la web del Ministerio de Defensa, o bien pruebe a localizar las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU en las que dice el Ministerio que se basaban las operaciones Libertad Duradera o Libertad Iraquí.

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