Breve comentario al Proyecto de Ley sobre el control del comercio exterior de material de defensa y de doble uso (2)
(Article no disponible en català)
En este documento pretendo
señalar los aspectos más negativos del Proyecto de Ley sobre el control
del comercio exterior de material de defensa y de doble uso(1),
desde el punto de vista del control de las exportaciones para evitar
violaciones de derechos humanos, riesgos a la paz o seguridad
internacional, o el desvío a terceros países de las armas o el material
de defensa exportado.
Eduardo Melero Alonso
1. Consideraciones previas
El
Proyecto de Ley no incluye una regulación detallada del comercio de
armas, sino que se limita a regular aspectos puntuales. Básicamente: la
exigencia de autorización administrativa previa para poder realizar
transferencias de material de defensa y de doble uso (art. 4), los
criterios de denegación y revocación de las autorizaciones (art. 8), el
informe preceptivo y vinculante de la Junta Interministerial Reguladora
del Comercio Exterior de Material de Defensa y de Doble Uso (art. 14), y
la información al Congreso de los Diputados sobre las exportaciones
(art. 16).
Ello supone que la regulación material se contiene en
otras normas, sobre todo en normas de rango reglamentario. En la
actualidad, hasta que el Gobierno no apruebe un nuevo reglamento, sigue
vigente el Real Decreto 1782/2004, de 30 de julio, por el que se aprueba
el Reglamento de control del comercio exterior de material de defensa
(véase la disposición transitoria única del Proyecto). El Real Decreto
1782/2004 es la norma donde se regula detalladamente el comercio de
armas y material de doble uso.
Por tanto, estas consideraciones
críticas no se limitarán al contenido del Proyecto de Ley, sino que
también tendrán en cuenta la regulación del Real Decreto 1782/2004. En
este Real Decreto 1782/2004 se regula de forma completa el sistema de
control de las exportaciones: los distintos tipos de autorizaciones
administrativas (arts. 15 a 24 del Real Decreto 1782/2004 para material
de defensa y arts. 35 a 44 para el material de doble uso). Y se
establecen los documentos de control que garantizan que el armamento o
el material de doble uso que se exporta es utilizado efectivamente por
el país receptor y no se desvía a otros países (art. 23 del Real Decreto
1782/2004 para el material de defensa y art. 43 para el material de
doble uso).
2. Sobre el control de las exportaciones
El art. 14.3 del Proyecto de Ley establece que:
«La
Junta Interministerial Reguladora del Comercio Exterior de Material de
Defensa y de Doble Uso podrá exceptuar la exigencia de informe previo de
las operaciones cuyo país de destino, origen o procedencia,
características y cuantía determine expresamente la propia Junta que no
contravienen el artículo 8, así como de las modificaciones a que se
refiere el apartado primero».
Esta regulación se completa con el art. 14.4 del Proyecto de Ley, según el cual:
«En
los casos en que la Junta Interministerial Reguladora del Comercio
Exterior de Material de Defensa y de Doble Uso así lo considere, se
podrá eximir al operador de la presentación de documentos de control, o
exigir otros documentos que la Junta crea oportunos, y podrá variar los
límites establecidos en las diferentes solicitudes de licencia, en
función de las circunstancias que pudieran darse con ocasión de la
transferencia de los materiales, productos o tecnologías que entran
dentro del ámbito de aplicación de esta Ley».
Estos dos preceptos
recogen una regulación muy similar a la que incluyen los apartados 4 y 5
del art. 14 del Real Decreto 1782/2004. El contenido del Proyecto en
este aspecto es, por tanto, derecho vigente en la actualidad.
Los
apartados 3 y 4 del art. 14 del Proyecto del Ley (y los preceptos
similares del Real Decreto 1782/2004), suponen un auténtico agujero negro
en cuanto al control de las exportaciones de material de defensa y de
doble uso. Porque otorgan a la Junta Interministerial Reguladora del
Comercio Exterior de Material de Defensa y de Doble Uso (en adelante
JIMDDU) libertad absoluta a la hora de decidir qué operaciones no se
someterán a informe previo y en qué casos no se exigirán los documentos
de control, documentos que garantizan el destino y el uso final del
material de defensa o de doble uso que se va a exportar.
Si, con
base en el art. 14.3, se excluye el informe previo de la JIMDDU esto
implica que se otorgará automáticamente la autorización administrativa
de exportación. La precisión que establece el art. 14.3, de que la
JIMDDU debe determinar expresamente que dicha operación no contraviene
los criterios del art. 8 no resulta fácilmente comprensible.
Precisamente, la función del informe previo y preceptivo de la JIMDDU es
analizar detalladamente que la operación en cuestión no contradice los
criterios establecidos en el art. 8 del Proyecto. Si no se emite el
informe: ¿cómo se va a determinar que no se contravienen los criterios
del art. 8?
Los apartados 3 y 4 del art. 14 del Proyecto de Ley
dejan en manos de la JIMDDU la aplicación de las excepciones. Estos
artículos otorgan una discrecionalidad absoluta a la JIMDDU a la hora de
decidir qué exportaciones no se someten a informe previo y en qué
supuestos no se exigirán documentos de control. La JIMDDU dispone de
discrecionalidad absoluta porque el Proyecto no establece ningún
parámetro normativo al que deba someterse la JIMDDU a la hora de adoptar
este tipo de decisiones.
En la práctica, los apartados 3 y 4
del art. 14 del Proyecto, van a permitir dejar fuera de control a las
operaciones de exportación de armamento o de material de defensa más
discutibles, aquellas que contradigan los criterios del Código de
Conducta de la Unión Europea. Por ejemplo, aquellas que se realicen a
favor de países que violan sistemáticamente los derechos humanos o que
se encuentran implicados en conflictos armados. Por eso ambos apartados
del art. 14 suponen un agujero negro en el control de las exportaciones.
Este
tipo de artículos no tienen ningún sentido en un Proyecto de Ley que se
denomina relativo al “control” del comercio exterior y señala como sus
fines contribuir a una mejor regulación del material de defensa y de
doble uso, evitar su desvío al mercado ilícito y combatir su
proliferación (art.1). El verdadero sentido del art. 14.3 y 4 no es otro
que fomentar las exportaciones de armamento a cualquier precio.
Por
intentar buscar un punto de comparación a esta regulación: sería como
si la legislación de urbanismo permitiera que los Ayuntamientos, cuando
lo considerasen oportuno, pudieran acordar no exigir la licencia de
edificación a aquellas construcciones que quisieran; o que se le
otorgara a la Administración, también cuando lo considerase conveniente,
el poder de excluir de evaluación de impacto ambiental las obras o
instalaciones que por ley deben someterse a evaluación de impacto
ambiental.
No es suficiente con eliminar el contenido de los
arts. 14.3 y 14.4 del Proyecto, porque ello no impediría la aplicación
de los vigentes arts. 14.4 y 14.5 del Real Decreto 1782/2004 que, como
ya he señalado, contienen la misma regulación y están vigentes en la
actualidad. Debe, por tanto, prohibirse expresamente que la JIMDDU pueda
excluir la exigencia de informe previo o la necesidad de aportar
documentos de control.
Propuesta de enmienda relativa al control de las exportaciones
Se
propone eliminar la redacción de los apartados 3 y 4 del art. 14 del
Proyecto y sustituirla por un nuevo apartado 3 con el siguiente
contenido: «La Junta Interministerial Reguladora del Comercio Exterior
de Material de Defensa y de Doble Uso no podrá, en ningún caso y bajo
ninguna circunstancia, exceptuar la exigencia de informe previo de las
operaciones sometidas a esta ley, ni eximir al operador de la
presentación de documentos de control».
3. Sobre la transparencia en el comercio de armas
En
cuanto a la transparencia, el Proyecto de Ley establece la obligación
del Gobierno de enviar cada seis meses un informe al Congreso de los
Diputados que recoja, al menos, información relativa al «valor de las
exportaciones por países de destino y categorías de productos, las
asistencias técnicas, el uso final del producto, la naturaleza pública o
privada del usuario final, las denegaciones efectuadas, los cambios
legislativos y las actuaciones españolas en los regímenes
internacionales relacionados» (art. 16.1). Además, anualmente
comparecerá el Secretario de Estado de Turismo y Comercio ante la
Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados (art. 16.2).
Por
otra parte, el art. 17 del Proyecto señala que el cumplimiento de los
compromisos internacionales contraídos por España incluye los
intercambios de información como medida de transparencia.
Estas
medidas, aunque positivas, son insuficientes. Y son insuficientes porque
el Proyecto de Ley no aborda la cuestión clave: que los datos sobre las
exportaciones han sido clasificados como secreto de estado por el
Gobierno (en concreto como materia reservada). Así, por Acuerdo del
Consejo de Ministros de 28 de noviembre de 1986, se acordó, «de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley de Secretos
Oficiales… otorgar, con carácter genérico la clasificación de
reservado a (…) la producción, adquisición, suministros y transportes
de armamento, munición y material bélico» (apartado B.5)(2). Otro acuerdo del Consejo de Ministros, de 12 de marzo de 1987, clasificó como secretas las actas de la JIMDDU(3).
Que
yo sepa, ninguno de estos acuerdos ha sido revocado formalmente. Por
tanto, con base en el art. 13 de la Ley de Secretos Oficiales, las
actividades relacionadas con el comercio de armas y las actas de la
JIMDDU no pueden ser comunicadas, difundidas ni publicadas. Como
establece el art. 10 de la Ley sobre Secretos Oficiales, ello no afecta
al Congreso de los Diputados y la Senado, que pueden solicitar cualquier
tipo de información clasificada, aunque las sesiones en que analicen
materias clasificadas serán secretas.
El art. 16 del Proyecto de
Ley ha de interpretarse teniendo en cuenta el art. 10 de la Ley sobre
Secretos Oficiales. En teoría, eso implica que el informe que presente
el Gobierno debería mantenerse en secreto para los ciudadanos y que la
comparecencia del Secretario de Estado de Turismo y Comercio se
realizará en sesión secreta. En la práctica, algunas ONG tienen acceso
al contenido de dicho informe (véase por ejemplo el documento «Análisis
de las Exportaciones Españolas de Armamento 2005», realizado por
Amnistía Internacional, Greenpeace e Intermón Oxfam), aunque el informe
como tal sigue sin ser público.
Según
el art. 2 de la Ley sobre Secretos Oficiales, pueden ser declaradas
«materias clasificadas» los asuntos, actos, documentos, informaciones,
datos y objetos cuyo conocimiento por personas no autorizadas pueda
dañar o poner en riesgo la seguridad y defensa del Estado. La
clasificación de los datos relativos al comercio de armas y material de
doble uso debe considerarse como un acto ilegal, porque su conocimiento
general no pone en riesgo la seguridad y defensa del Estado(4).
El
Proyecto de Ley debería, por tanto, establecer una prohibición expresa
de clasificar la información relativa a las exportaciones de armas y
material de defensa y de doble uso. La transparencia en materia de
armamento no sólo no daña o pone en riesgo la seguridad y la defensa del
Estado, sino que aumenta dicha seguridad ya que impide que los demás
Estados adopten una percepción errónea de la situación militar de otros
países, la transparencia evita que otros países se puedan sentir
amenazados. Así lo demuestra el Registro de Armas Convencionales de las
Naciones Unidas, que hace públicos –a través de internet– los datos de
las importaciones y exportaciones de armas que los Estados
voluntariamente le envían(5).
La
transparencia en el comercio de armas, además de favorecer «el
fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación
entre todos los pueblos de la Tierra» (preámbulo de la Constitución),
fomentaría la efectiva aplicación del principio democrático en este
ámbito y mejoraría el control de las exportaciones. Si los datos de las
exportaciones de armas no fueran secretos, cualquier ciudadano podría
tener acceso a los documentos en poder de la JIMDDU en relación con las
autorizaciones concedidas con base en el art. 37 de la Ley 30/1992 (que
reconoce el derecho de acceso a archivos y registros). En mi opinión,
este derecho de acceso sería una medida de control más eficaz que la
información al Congreso de los Diputados y la comparecencia del
Secretario de Estado de Turismo y Comercio.
Propuesta de enmienda relativa a la transparencia en el comercio de armas
Se
propone introducir un nuevo artículo en el Proyecto de Ley, el art. 18,
con la siguiente redacción: «El Consejo de Ministros no podrá declarar
como materia clasificada ningún asunto, acto, documento, información,
dato y objeto relativo a las transferencias de material de defensa, de
otro material y de productos y tecnologías de doble uso reguladas en
esta ley».
Eduardo Melero Alonso
eduardo.melero(arroba)uam.es
Profesor contratado doctor de Derecho administrativo
Universidad Autónoma de Madrid
Notas:
1
Publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de
los Diputados, de 14 de enero de 2007. Puede consultarse en la web www.congreso.es.
2
Boletín Oficial de las Cortes Generales, Congreso, Serie D, nº 122, de 6
de noviembre de 1987. Puede consultarse el texto en Fernando Sáinz
Moreno: “Secreto e información en el derecho público”, en Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría. Tomo III, Civitas, Madrid, 1991, págs 2896-2897, nota a pie de página 32.
3 El acuerdo se menciona en el Informe sobre comercio exterior español de material de defensa y material de doble uso. 1991-1994,
Subdirección General de Control de Comercio Exterior de la Secretaría
de Estado de Comercio Exterior y Secretaría de la JIMDDU, Madrid,
octubre de 1995, pág. i. Parece además que dicha clasificación es
consecuencia de la petición, por parte del CDS e Izquierda Unida, de la
creación de una comisión parlamentaria para investigar la posible
existencia de ventas ilegales de armas. Vicenç FISAS: Las armas de la democracia, Crítica, Barcelona, 1989, pág. 88.
4
He analizado esta cuestión en mi trabajo «El secreto oficial en las
ventas de armas. Un supuesto de aplicación ilegal de la Ley sobre
Secretos Oficiales (Las razones por las que los datos de las
exportaciones de armas deben hacerse públicos)», Revista de Administración Pública, nº 152 (mayo-agosto 2000), pp. 229-267.
5 La página web del Registro de Armas Convencionales de las Naciones Unidas es http://www.un.org/spanish/Depts/dda/register.htm.
Desde esta página se puede consultar una base de datos. Para más
información sobre el registro, pueden consultarse las páginas 260 a 263
de mi trabajo citado en la nota anterior.
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