El Fondo Europeo de Defensa, o cómo favorecer a la industria militar

*Sesión a cargo de Teresa de Fortuny en el Curso de Verano 2020 de EuroBasque: “Construyendo la unión de la seguridad y la defensa. Un nuevo paso hacia el horizonte federal de Europa”.

1. Introducción

En septiembre de 2016, Jean-Claude Juncker, en aquel momento presidente de la Comisión Europea, en su declaración sobre el Estado de la Unión (1) hizo pública la intención de la UE de financiar la investigación y el desarrollo de productos y tecnología militares y anunció la creación de un Fondo Europeo de Defensa (de ahora en adelante el Fondo). El objetivo era potenciar la innovación y la competitividad de la industria europea de defensa. El Fondo gozará de cofinanciación a partir, por un lado, del presupuesto comunitario de la UE para el periodo 2021–2027 y, por otro lado, de los presupuestos nacionales de los Estados miembros. De hecho, está previsto que, en los proyectos de desarrollo que sean subvencionados, los Estados miembros se comprometan a aportar el 80% de los costes. Se estima que la suma de recursos procedentes del presupuesto comunitario y de los recursos procedentes de los Estados miembros superará los 50.000 millones. Por primera vez en la historia de la UE, este organismo comunitario decidía financiar investigación estrictamente militar. El 18 de abril de 2019 el Parlamento Europeo aprobó la implementación del Fondo. La industria europea de defensa y seguridad lograba así un objetivo que venía persiguiendo desde hacía años (2) ya que, juntamente con algunos centros de investigación militar, llevará a cabo dicha investigación militar, se beneficiará de las subvenciones del Fondo y, con posterioridad se lucrará con la venta de los resultados de la investigación.

En la decisión de implementación del Fondo ha tenido un papel crucial el sector industrial armamentístico y de seguridad europeo. En 2015 la Comisión Europea creó un Grupo de Personalidades con la misión de asesorar sobre investigación militar, con una representación importante de dicho sector. La propuesta del Fondo surgió de ese Grupo de Personalidades. Un proceso análogo al que, en la pasada década, desembocó en los programas europeos de financiación de investigación en seguridad.

2. Gestación del Fondo

Cuando Juncker hizo ese anuncio, la Comisión Europea ya llevaba cierto tiempo trabajando en ello. Ya en 2015 la Comisaria europea de Mercado Interno e Industria, Elżbieta Bieńkowska, había creado un Grupo de Personalidades (GoP), de asesoramiento sobre investigación en defensa e invitó al sector de defensa a participar en él. La propuesta del Fondo surgió de ese GoP. De sus 16 miembros, siete eran presidentes de empresas de armamento (Indra, MBA, Saab, Airbus, BAE Systems, Leonardo y Liebherr-Aerospace), dos eran los presidentes de centros de investigación con una línea de investigación militar (Fraunhofer-Gesellschaf y TNO), uno era el director de un instituto de estudios internacionales (Finnish Institute of International Affairs) y solo seis eran políticos europeos. Ese GoP recomendó en 2016 la implementación de un programa de investigación en defensa que promoviera una base tecnológica e industrial de la defensa europea. Dicho programa se integraría en el Marco Financiero 2021-2027. La Comisión asumió las recomendaciones del grupo en aspectos como la propiedad intelectual, un mercado garantizado y, desde 2021, un programa de financiación generosamente bien dotado. Así se gestó el Fondo. En esa decisión tuvo, por tanto, un papel clave la industria europea de defensa y seguridad. Y significó la culminación de la jugada maestra que este sector industrial europeo viene llevando a cabo desde la década de los 2000. Fondos públicos subvencionarán la investigación (el 100% de los costes a cargo de la UE) y el desarrollo (20% a cargo de la UE y el 80% a cargo de los Estados miembros) de productos y tecnología militar. La industria llevará a cabo esa investigación, se quedará con la propiedad intelectual de los resultados y se lucrará más tarde con su venta. De hecho, la propia regulación del Fondo estipula que los Estados miembros se deben comprometer a la compra y uso de los productos resultantes.

3. Nihi novum sub sole

El proceso descrito es idéntico al que, en la década de los 2000, desembocó en un programa de la UE de investigación en seguridad. También entonces (2003) la Comisión Europea creó un GoP de asesoramiento sobre investigación en seguridad, en el cual participó el sector industrial de seguridad y defensa. También ese GoP sugirió la implementación de un programa de financiación de investigación en seguridad.

En febrero de 2004 la Comisión seguía sus recomendaciones y anunciaba el lanzamiento de una Preparatory Action on Security Research (PASR)3. Se sentaban así las bases del European Security Research Programme (ESRP), cuyo objetivo era el desarrollo de tecnologías de seguridad y el impulso de una industria europea potente de seguridad. En 2007 el ESRP se integraba, con una dotación de 1.400 millones de euros, en el programa marco FP7 (Seventh Framework Programme for Research and Development, 2007-2013). El ESRP sigue hoy aún vigente como componente de seguridad del programa Horizon 2020 (2014-2020) y está dotado con 1.700 millones de euros.

Invitada una y otra vez por los dirigentes de la Unión, la industria europea de defensa y seguridad ha formado parte de esos dos GoP, el de 2003 sobre investigación en seguridad y el de 2015 sobre investigación en defensa, órganos ambos que diseñaron las directrices de las políticas de seguridad y defensa comunitarias.

La Tabla 1 refleja el peso específico del sector privado de seguridad y defensa en los GoP de 2003 y 2015.

No es coincidencia que la industria de armamento haya ampliado su producción hacia la tecnología de seguridad y vigilancia. A la fabricación de aviones o tanques se suma hoy la producción de radares, sensores, sistemas de detección, dispositivos de vigilancia y de identificación biométrica, tecnología para muros fronterizos. Obviamente, esta diversificación de la producción dirigida a la tecnología de vigilancia y seguridad no es exclusiva del sector industrial europeo. Industrias armamentísticas como la norteamericana y la israelí destacan en ese sentido (5). De aquel programa de investigación iniciado en los años 2000 surgió la tecnología de seguridad que hoy día el sector vende, por un lado, a los Estados comunitarios que quieren convertir la UE en una fortaleza frente a la inmigración (basta recordar los muros que se están construyendo por toda Europa) y, por otro lado, a terceros países fuera de la Unión a los que ésta externaliza el control migratorio.

Es decir, durante años la Unión Europea ya ha estado beneficiando a la industria europea de seguridad y defensa, primero con subvenciones destinadas a la investigación en seguridad y, más tarde, con la compra de los resultados de dicha investigación. Ahora la UE continuará favoreciendo al sector de defensa subvencionando investigación y desarrollo estrictamente militares y también incentivará la compra posterior de los productos y tecnologías resultantes de esa investigación.

4. Preparando el Fondo.. y destacándose ya las empresas más beneficiadas

A modo de preámbulo (6) de la implementación del Fondo, la UE puso en marcha dos programas de financiación, dentro del período presupuestario de la Unión que finaliza en 2020. Son la Preparatory Action on Defence Research (PADR, 2017-2019), dotada con 90 millones de euros (7) y el European Defence Industrial Development Programme (EDIDP, 2019-2020) (8), que financia el desarrollo de prototipos, equipos y tecnología, con 500 millones.

En la mayoría de proyectos aprobados hasta el momento bajo la PADR (9) y el EDIDP constan como adjudicatarias aquellas entidades cuyos presidentes eran miembros del GoP creado en 2015 para asesorar sobre investigación en defensa: Leonardo, Indra, Airbus, Saab, MBDA, Thales, TNO, Fraunhofer-Gesellschaf. Todo queda en casa. La Tabla 2 detalla los proyectos aprobados bajo la PADR y qué empresas participan- tes de los GoP son las adjudicatarias.

La subvención para los 7 proyectos asciende a 50.260.106 euros. Las entidades que formaban parte de los GoP participan en 5 de esos 7 proyectos, subvencionados con 46.879.070 euros. El 44% de esta última cifra, es decir 20.535.763 euros, se ha adjudicado a entidades integrantes de los GoP.

No consta en la tabla anterior el proyecto TWISTER (Timely Warning and Interception with Space-based TheatER surveillance), porque no se dispone hasta el momento de los datos económicos. Este proyecto, integrado en el marco de la PESCO, fue aprobado por el Consejo de la Unión Europea el 12 de noviembre de 2019. Se trata de un proyecto de defensa antimisiles que desarrollará un interceptor multifuncional europeo. Es pertinente mencionarlo en este apartado de las empresas beneficiadas porque se financiará mediante el Fondo de Defensa (10) y porque la adjudicataria del proyecto es MBDA, una de las participantes en el Grupo de Personalidades de 2015.

Respecto al programa EDIDP, ya se ha hecho pública alguna convocatoria de concurso para posibles proyectos a subvencionar, pero están pendientes de resolución.

El presupuesto del Fondo no será la única partida de la Unión Europea destinada al ámbito militar. De hecho el mismo texto de regulación del Fondo anuncia que éste complementará otros dos programas de la UE propuestos por la Comisión, concretamente el Connecting Europe Facility, dotado con 6.500 millones de euros y destinado a mejorar las infraestructuras estratégicas de transporte de la UE para adecuarlas a la movilidad militar y el Horizon Europe, el nuevo programa de investigación e innovación que sucederá al programa Horizon 2020 y que estará dotado con 100.000 millones. El programa Horizon Europe está concebido para la investigación en general, pero que sea mencionado en el texto regulatorio del Fondo indica que se prevé que una parte del programa se destine a investigación militar.

La implementación del Fondo irá en detrimento de otras partidas de la UE. El presupuesto global de la UE que la Comisión Europea propone para 2021-2027 es de 1.135.000 millones de euros. Un comunicado de prensa (11) de la Comisión de mayo de 2018 defendía la necesidad de aumentar la financiación de nuevas y urgentes prioridades de la Unión y que ello conllevaría recortes en otros capítulos. Sostenía la conveniencia de invertir, entre otros ámbitos, en las áreas de gestión de fronteras, seguridad y defensa. Y proponía reducir la financiación de la política agrícola común y la política de cohesión (que incluye la integración a largo plazo de los migrantes), en ambos casos aproximadamente un 5%.

Por otro lado, no es descartable en absoluto un transvase de recursos públicos en los presupuestos nacionales de los Estados miembros, desde partidas sociales al área de defensa. Y ello se deberá al compromiso, que les exige el reglamento del Fondo y que es asumido por los Estados, de subvencionar en buena parte los proyectos de desarrollo y a adquirir, posteriormente, los productos y tecnología resultantes.

5. Descripción general del Fondo

El gasto propuesto para el Fondo durante el periodo 2021–2027 es de 13.000 millones de euros, con cargo al próximo presupuesto de la UE: 4.100 millones para proyectos de investigación y 8.900 millones para proyectos de desarrollo. El texto de regulación (12) del Fondo nos dice que los objetivos del Fondo son la promoción de la industria europea de defensa y el fomento del consumo del mercado interior de tecnología y productos europeos de defensa. Promoverá la cooperación entre Estados miembros e impulsará la compra conjunta de equipos de defensa. Se aduce que la duplicidad actual de capacidades militares implica un mayor gasto y menor interoperabilidad. Se justifica todo ello en la inestabilidad en regiones próximas a Europa y en la emergencia de nuevas amenazas, como los ciberataques y otros retos más convencionales. Por un lado, es más que dudoso que la protección contra ciberataques requiera material militar. Tampoco no se entiende por qué la gestión de la ciberseguridad ha de recaer en manos militares y no civiles. Por otro lado, si la inestabilidad a que se refiere el texto de regulación está relacionada con la inmigración, es preciso recordar que esa inmigración procede o bien de países con conflictos bélicos que la UE alimenta exportando armas (13), o bien de países en que la miseria (cuyas raíces podemos rastrear hasta el colonialismo y el postcolonialismo europeos) obliga a sus habitantes a emigrar.

Las subvenciones otorgadas por el Fondo abarcarán la investigación, el desarrollo de prototipos y la certificación de modelos. En la fase de investigación y diseño, la financiación del Fondo puede llegar al 100%. En la fase de desarrollo de prototipos, el Fondo complementará la inversión de los Estados miembros mediante la cofinanciación de hasta un 20%. Para actividades de ensayo, calificación y certificación (más allá de la fase de prototipos) se prevé una financiación por parte del Fondo de un 80%.

Se insiste en la conveniencia de impulsar un mercado interno de productos y tecnología de defensa. Un requisito para obtener subvención de un proyecto de desarrollo es la garantía de que determinados Estados miembros se han comprometido a usar, poseer o mantener el producto o tecnología final (Artículo 24 de la regulación). Para ello, el Fondo facilitará contratación pre-comercial mediante subvenciones a Administraciones contratantes. Se establecerán acuerdos financieros a disposición de los Estados miembros para el desarrollo y la adquisición conjuntos de capacidades de defensa.

El esquema a continuación refleja los datos económicos y la cronología del Fondo de Defensa y de los programas-preámbulo PADR y EDIDP:

Según la normativa del Fondo sólo pueden optar a financiación las entidades establecidas en la UE o en países asociados y no controladas por terceros países, o por entidades jurídicas de terceros países. En determinadas circunstancias (que el texto no especifica), podrán optar a financiación las filiales establecidas en la UE de empresas de terceros países, siempre que se cumplan determinadas condiciones que garanticen que no se ponen en peligro los intereses de seguridad y defensa de la UE y de los Estados miembros. Esta disposición deja una puerta abierta a la participación de industria no europea. Y no parece muy congruente con el objetivo de alcanzar una base tecnológica europea autónoma.

Hay una voluntad expresa de favorecer la investigación y desarrollo de tecnologías disruptivas para defensa (aquellas que impliquen un cambio de paradigma en el concepto y la dirección de los asuntos de defensa, reemplazando tecnologías de defensa existentes o convirtiéndolas en obsoletas). El Fondo les destinará, como mínimo, entre un 4 % y un 8 % del presupuesto total. Una decisión inquietante que puede desembocar en armas impredecibles y quizás más nocivas.

Se prohíbe financiar el desarrollo de armas autónomas letales sin la posibilidad de control humano. Sí serán financiables los “sistemas de alerta rápida y de contramedidas con objetivos defensivos”. Esta última expresión es peligrosamente imprecisa y podría incluir una gran variedad de armas. Por otro lado parece deducirse que bastaría que las armas autónomas letales dispusiesen de un mecanismo de control humano para poder ser subvencionables. Sin embargo, que ese mecanismo exista no garantiza que se use. Se impondría un redactado inequívoco de prohibición, con independencia de la existencia o no de un dispositivo de control humano.

No serán subvencionables armas prohibidas por el derecho internacional. Otra restricción preocupante al pecar de inconcreción. No parece que cubra armas como el fósforo blanco y el uranio empobrecido. Incluso las armas nucleares podrían es- capar a esta limitación ya que su Tratado de Prohibición y eliminación aún no ha entrado en vigor (no ha alcanzado aún el mínimo estipulado de estados que lo han ratificado (14)).

La Comisión se encargará de la implementación del programa de trabajo y de las decisiones sobre las adjudicaciones. Estará asistida por un Comité compuesto por los Estados miembros. No se contempla la participación del Parlamento Europeo ni en el proceso de implementación ni en el de selección de proyectos a subvencionar. Por tanto queda fuera del control parlamentario.

La financiación de la Unión se otorgará a partir de convocatorias competitivas para posibles propuestas. Sin embargo, en circunstancias excepcionales (que no se especifican) se podrá adjudicar financiación a un proyecto sin concurso público. Una fórmula que adolece de transparencia y claramente inadecuada para evitar situaciones de corrupción y privilegios.

La Comisión nombrará expertos independientes que la asistan en el escrutinio ético y en la evaluación de las propuestas. Se elegirán en base a sus aptitudes, experiencia y conocimiento. Serán ciudadanos de la Unión Europea seleccionados a partir de convocatorias dirigidas a Ministerios de Defensa y sus agencias subordinadas, organismos gubernamentales relacionados con Defensa, institutos de investigación, universidades, asociaciones empresariales y empresas del sector de la defensa. No se contempla la participación de la sociedad civil. No evaluarán ni asesorarán sobre materias respecto a las cuales tengan conflicto de intereses, en particular respecto a su posición actual. Esto no evitará la puerta giratoria, ya que se hace referencia a cargos actuales de esos expertos, pero no a sus posibles cargos futuros. Se puede definir la puerta giratoria como el transvase entre altos cargos de la Administración y el sector privado. En el caso que nos ocupa, entre Ministerios de Defensa, agencias subordinadas y organismos gubernamentales relacionados y la industria de defensa y seguridad. Un alto cargo de la Administración puede favorecer hoy una determinada empresa y ser gratificado en el futuro con un puesto directivo o un sillón en el consejo de administración. Es bien sabido que el fenómeno de la puerta giratoria está muy arraigado en el ámbito del sector de defensa, en comparación con otros sectores industriales. Por otro lado, se promueve que la industria de defensa participe de nuevo en la toma de unas decisiones que le atañen muy directamente, en este caso tanto en la selección de los proyectos que presentarán las propias empresas del sector, como en su examen ético. Se informará anualmente al Comité sobre la lista de expertos, pero ésta no se hará pública. Esta falta de transparencia impedirá el control de dichos expertos por parte de la ciudadanía.

En la fase de prototipos, el Fondo cubrirá normalmente el 20% de los costes, el resto irá a cargo de la financiación de los Estados miembros. Es decir, la financiación de esta fase por parte del Fondo tendrá un efecto multiplicador de forma que el gasto total será cinco veces el aportado por el Fondo (15). La Tabla 3 refleja los datos económicas del Fondo de Defensa y los programas que lo han precedido: PADR y EDIDP.

Se contempla, en los criterios de adjudicación de ayudas por parte del Fondo, el compromiso de los Estados miembros de cofinanciar los proyectos de desarrollo y de usar, poseer o mantener, de forma conjunta, el producto o tecnología de defensa resultante. En definitiva, una forma de asegurar la venta a la industria armamentística. Un negocio redondo para la industria.

La implementación del Fondo se vincula con la voluntad de constituir una fuerza armada europea. De hecho, aquellos proyectos que se lleven a cabo en el contexto de la Cooperación Estructurada Permanente (versión inglesa Permanent Structured Cooperation, PESCO) recibirán una prima de cofinanciación adicional del 10% (16) . Por otro lado, los proyectos deberán estar en consonancia con las prioridades de la política exterior y de seguridad común o relacionadas con la OTAN.

La propiedad intelectual sobre los productos o la tecnología resultantes serán propiedad de las empresas adjudicatarias. Con fondos públicos se costearán to- das aquellas actividades previas a la producción y comercialización de productos, pero el beneficio obtenido de la venta posterior redundará únicamente en el sector privado.

Por último pero no menos relevante, cabe recordar que algunas de las empresas de armas y tecnología de seguridad beneficiarias del Fondo tienen un largo historial de corrupción y malas prácticas. Por citar algunas: BAE Systems, Leonardo, Thales, Indra (17). Ello no impidió que la Comisión Europea las invitase a formar parte de uno u otro o ambos GoP sobre investigación en seguridad e investigación en defensa.

6. A modo de epílogo

En definitiva, el Fondo contribuirá a una mayor securitización y militarización de Europa. Detraerá dinero público de partidas sociales para promover y subvencionar el diseño de nuevas armas, algunas quizás más peligrosas y mortíferas que las actuales. Y ello, además, en un contexto global de pandemia en que se ha puesto de manifiesto (en el Estado español de forma flagrante) la necesidad insoslayable de que las Administraciones públicas refuercen áreas como la sanidad, la atención a dependientes, la reducción de la pobreza, la creación de empleo, la educación… Hoy por hoy la ciudadanía europea se enfrenta a un incremento de la precariedad laboral y de la desigualdad en el reparto de la riqueza, fruto de las directrices neoliberales dominantes. Un incremento de la militarización y la securitización no resolverá ni atenuará este tipo de problemática. Todo lo contrario, dado que se desviarán para el Fondo de Defensa recursos públicos que son necesarios para abordar las necesidades reales de la inmensa mayoría de la población. No será esa inmensa mayoría la que saldrá beneficiada de la implementación del Fondo, sino la industria europea militar y de seguridad. Las armas nunca resuelven problemas, las armas sólo los agravan.

Referencias:

1. Discurso sobre el Estado de la Unión 2016: Hacia una Europa mejor: una Europa que proteja, empodere y vele por la seguridad; Estrasburgo, 14 de septiembre de 2016. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/es/SPEECH_16_3043
2. Teresa de Fortuny y Xavier Bohigas; «Fondo Europeo de Defensa. La voluntad de la UE de incrementar su gasto militar y favorecer el sector armamentístico». Working Papers del Centre Delàs. Barcelona, abril 2019. https://www.centredelas.org/images/Working_Papers/WP_FonsDefensaUE_abril2019_CAS.pdf
3. Ben Hayes; Neo-ConOpticon. The EU Security-Industrial Complex. Transnational Institute (TNI), 2009. https://www.statewatch.org/analyses/neoconopticon-report.pdf
4. MBDA es una joint venture constituida por Airbus, BAE Systems y Leonardo.
5. Véase J. Calvo Rufanges, et altri, La transformación del complejo militar-industrial, Centre Delàs d’Estudis per la Pau y NOVACT, 2017.
6. Recordemos que el Fondo fue aprobado por el Parlamento Europeo en abril de 2019.
7. European Defence Agency. Pilot Project and Preparatory Action on Defence Research. https://www.eda.europa.eu/what-we-do/activities/activities-search/pilot-project-and-preparatory-action-for-defence-research
8. Comisión Europea, « El Fondo Europeo de Defensa va por buen camino, con 525 millones de euros para Eurodrone y otros proyectos conjuntos de investigación e industria», Comunicado de prensa, 19 de marzo de 2019. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1717_es.htm
9. Comisión Europea, «El Fondo Europeo de Defensa pone en marcha nuevos proyectos de investigación paneuropeos», Comunicado de prensa, 16 de febrero de 2018. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-763_es.htm
10. MBDA ready to meet the challenge of Europe’s missile defence, https://www.mbda-systems.com/press-releases/mbda-ready-to-meet-the-challenge-of-europes-missile-defence/
11. Comisión Europea, «Presupuesto de la UE: la Comisión propone un presupuesto moderno para una Unión que proteja, empodere y vele por la seguridad», Comunicado de prensa, 2 de mayo de 2018. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-3570_es.htm
12. Council of the European Union, Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing the European Defence Fund. General Secretariat of the Council, 1 March 2019. https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6733-2019-REV-1/en/pdf
13. Las exportaciones de armas de la Unión Europea representaron el 26% del total mundial. Véase SIPRI Fact Sheet, TRENDS IN INTERNATIONAL ARMS TRANSFERS, 2019; https://www.sipri.org/sites/default/files/2020-03/fs_2003_at_2019.pdf
14. El Tratado de Prohibición se aprobó en la Asemblea General de Naciones Unidas el 7 de julio de 2017. Hasta el momento lo han firmado 81 estados y ratificado 36 estados. Se requiere la ratificación
    de 50 estados para entrar en vigor. Véase https://www.icanw.org/signature_and_ratification_status
15. Comisión Europea, «Fondo Europeo de Defensa: 5 500 millones de euros anuales para impulsar las capacidades de defensa de Europa», Comunicado de prensa, 7 de junio de 2017. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-17-1508_es.htm
16. Comisión Europea, «Presupuesto de la UE para el período 2021-2027: la Comisión acoge con satisfacción el acuerdo provisional relativo al futuro Fondo Europeo de Defensa», Comunicado de prensa,
    20 de febrero de 2019. http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1269_es.htm
17. Véanse los anexos de J. Calvo Rufanges, et altri, La transformación del complejo militar-industrial, Centre Delàs d’Estudis per la Pau y NOVACT, 2017. Y, para el caso de Indra: Antonio M. Vélez; «Hacienda
    y la Seguridad Social permitieron a Indra redactar pliegos de concursos que amañó con sus rivales», eldiario.es, 01/08/2018. https://www.eldiario.es/economia/Hacienda-Seguridad-Social-permitieron-Indra_0_798970848.html

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